克拉玛依市白碱滩区人民检察院 宋志国*
检察建议是检察机关依法履行法律监督职责的重要方式之一。最高人民检察院2019年2月26日发布的《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称规定），对检察建议的定义、适用范围、调查办理和督促落实、监督管理等进行了明确，进一步规范了检察建议的制发和跟踪落实各个环节。实践中，检察建议在检察机关履行社会职责，参与社会治安综合治理，推动国家治理体系和治理能力现代化中发挥着日益重要的作用，尤其是社会治理检察建议在推动有关行业部门建章立制、堵塞漏洞、消除风险隐患、规范执法司法、促进依法行政等方面发挥了积极作用。同时，检察建议在应用中也不同程度的存在一些问题，如检察建议制发难、落实难问题、社会治理检察建议适用中调查核实权问题、检察建议如何做到刚性问题。针对这些问题，笔者将结合社会治理检察建议在检察实践中的应用情况进行综合分析，并就解决问题提出针对性的意见建议。
关键词：社会治理检察建议、检察机关、综合治理
综合治理检察建议是中国特色社会主义检察制度体系下，检察机关参与社会治安综合治理的重要方式，笔者将从检察建议及其分类、社会治理检察建议实践中存在的主要问题、增强社会治理检察建议工作实效性的建议三个方面，对社会治理检察建议理论和实证进行研究。
一、检察建议及其分类
《规定》对检察建议及建议的分类有较为详细的规定，但从法律层面来讲，什么是检察建议，检察建议的基本内涵、性质、范围等并无明确规定，实践中检察建议的具体操作都是基于司法解释、规范性文件规定。按照《规定》，检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。检察建议作为一般性法律监督方式，《规定》第五条对检察建议进行了分类，分别为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议。本文仅就社会治理检察建议的理论及实证问题进行研究，其余四类检察建议类型不再赘述。
社会治理检察建议主要是人民检察院在办理案件中发现有关单位和部门在社会治理工作中存在《规定》中明确的六种情形时，依法提出改进工作、完善治理的检察建议，具体包含涉案单位预防违法犯罪方面、行业主管部门加强和改进管理监督工作方面、相关部门完善风险预警防范措施，加强调解疏导工作方面、怠于履职导致合法权益受到损害或者存在损害危险方面、需要追究有关人员行政、司法责任和其他情形六个方面。
不难看出，社会治理检察建议制发的首要条件是检察机关在办理案件中发现的，基于办案工作而产生的行为，其适用对象主要针对涉案单位、相关行业主管部门和责任部门。《规定》第十一条第一款针对涉案单位的检察建议主要是个案预防，第二款为类案建议，第三款为针对可能出现的群体性或恶性事件的预防性质检察建议，第四款为相关单位或者部门怠于履职可能产生风险的整改消除检察建议，第五款为追责性质检察建议，第六款则为兜底条款。
从《规定》来看，社会治理检察建议的适用范围还是比较宽泛的，几乎涵盖检察机关基于办案可能发现的各类风险隐患，这对检察机关依法履行法律监督职能，以法律手段参与社会治安综合治理具有积极意义。
二、社会治理检察建议实践中存在的主要问题
（一）检察建议具有何种属性。实践中，对检察建议的性质有不同观点：检察系统之外一些学者认为，检察建议没有明确的法律授权和法理依据，是检察机关法律监督权力的扩张甚至滥用，建议取消的声音也不胜枚举；检察系统内部则普遍持认为，检察建议经过几十年的发展，虽然存在法律授权不明确、相关法律法规规定不完善等问题，但并不妨碍其作为检察机关履行法律监督职能，参与社会治安综合治理的重要方式之一，对检察建议，更多的考量为其刚性问题，而非检察建议制发本身。
（二）检察建议制发难问题。检察建议制发难问题在各级检察机关普遍存在，该问题既有检察机关自身因素，也有客观因素影响。从检察机关自身来讲，社会治理检察建议缺乏法律强制力作为保障，有些地方检察机关认为检察建议是给被建议主体找事，不愿意“得罪”相关单位，向相关行业和部门制发检察建议在一定程度上可能会有损人际关系或财产性利益。近年来，检察机关内部也通过制定考核要求等方式对制发检察建议的数量进行规定，虽然一定程度上增加了检察建议的数量，但重数量轻质量问题随之出现，导致检察建议内容空洞、形式单一，个案建议多类案建议少，尤其是说理及措施建议部分，质量不高，建议措施不实际具体，极大地影响了检察建议的质量，甚至对司法公信力有所损害。从被建议主体来讲，被建议主体对检察机关制发的检察建议可能存在排斥心理，因为考核、沟通不畅等因素，不愿意接受建议，客观上也造成了检察建议制发难问题。
（三）社会治理检察建议适用中调查核实权问题。按照《规定》，检察官在履行职责中发现应当依照《规定》提出检察建议情形的，应当报经检察长决定，对相关事项进行调查核实。《规定》中对调查核实权的范围限制在不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施之外，具体包含七个方面：
1.查询、调取、复制相关证据材料；
2.向当事人、有关知情人员或者其他相关人员了解情况；
3.听取被建议单位意见；
4.咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；
5.委托鉴定、评估、审计；
6.现场走访、查验；
7.查明事实所需要采取的其他措施。
针对此七个方面的调查核实权如何行使问题，需要进一步结合实践进行探索。
（四）检察建议如何做到刚性问题。检察建议如何做到刚性是自上而下各级检察机关最关心的问题，检察建议的落实效果如何，直接关系到建议是否取得实效，关系到检察机关参与社会治安综合治理的现实性问题，可以说是检察建议工作的重中之重，核心中的核心。由于检察建议不具有法律强制力，属于建议性文书，法律、司法解释甚至是规范性文件，都未规定不履行检察建议的后果。《规定》第二十五条对于被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的救济方式，规定的较为宽泛，制发检察建议的检察机关经检察长决定，可以将相关情况报告上级人民检察院，由上级检察院通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等自上而下进行约束履行，但仍然存在上级机关同样不重视或怠于履行问题，只有必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关，通报的方式同样不具备有法律强制效力，实践中就很有可能导致其流于形式。加之检察建议的反馈机制缺乏，后续的跟踪落实不到位，缺乏有效抓手，也在一定程度上影响检察建议的社会效果。怎样让检察建议做到刚性？怎样才能让检察建议真正发挥制度设立的最初目的，是本文讨论的重点。
针对本文提出的四个问题，社会治理检察建议是基于检察机关法律监督权而产生，虽然无法律明确规定，但仍然是实践中检察机关开展法律监督活动和参与社会治安综合治理的行为方式之一。就如何增强社会治理检察建议工作实效性，笔者将结合实践提出以下针对性的意见建议以供参考。
三、增强社会治理检察建议工作实效性的几点建议
（一）厘清社会治理检察建议的性质问题。实践中，对社会治理检察建议的性质理解，亦有不同主张，主要包含以下几种：
第一种观点认为，检察建议实质上是一种综合性的法律监督权。检察机关通过制发社会治理检察建议的方式参与社会治安综合治理，是基于检察机关国家法律监督机构的宪法定位。作为一种法律监督方式，社会治理检察建议亦没有独立的法律品格，检察建议本身代表检察机关而制发，并不是检察官个人行为，而是国家公权力的一种体现。
第二种观点认为，检察机关的建议权是中国检察权中特有的一个功能性权力。从我国的检察制度设立之初，便具有鲜明的中国特色，既不等同于西方“三权分立”下的检察制度，也不能与前苏联检察制度混为一谈。社会治理检察建议具有功能性质，即检察机关通过制发社会治理检察建议的形式，行使社会治理职责，是检察机关履行参与社会治理的功能的具体体现。
第三种观点认为，社会治理检察建议性质为服务性质。该种观点认为，虽然社会治理检察建议是基于检察机关法律监督职能而出现，但由于没有法律法规明确的授权，其本身没有公权力的属性，只能作为一种服务性的工作方式进行规范。检察机关通过制发社会治理检察建议的方式参与社会治安综合治理，不是履行法定职权，而是基于司法行业优势。
综合上述意见，笔者认为，社会治理检察建议虽然没有法律明确授权，即没有做到公权法定，但由于中国特色检察制度的独特性，社会治理检察建议经过长期实践，显然已经具备了一些公权力的属性，相较于纠正违法、民事再审、公益诉讼等类型检察建议，社会治理检察建议公权属性显然不如其他类型强，但并不是完全不存在公权，其性质中应当包含适当公权属性，同时亦不能过分强调公权。
作为检察机关参与社会治理重要方式，社会治理检察建议的性质，应当是以功能性和服务性为主，辅以公权属性。宪法定位检察机关为国家的法律监督机关，承担法律监督的职责，这是检察机关最基本的角色定位。法律是从属于宪法的强制性规范，是宪法的具体化，检察机关在履行法律监督职责中，不仅仅是针对刑事、民事法律监督的狭义概念，而应当是以各种形式对法律的创制、法律的适用、法律的遵守所进行的监督和督促，目的在于规范法律运行，保障国家法治的实现。
（二）社会治理检察建议中调查核实权问题。针对《规定》中关于检察建议调查核实权问题，笔者认为应当从两个方面来理解：
一是要严格落实检察官对检察建议事项应当进行调查核实的明确要求。“没有调查就没有发言权。”社会治理检察建议的制发是代表检察机关对案发单位、行政主管部门或者行业自律组织的建议，是行使法律监督权的一种表现，具有极强的严肃性。调查核实是检察建议的基础，检察机关开展法律监督，前提必须是查明发现社会治理工作存在《规定》中明确的六种情形，在向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议前就必须进行必要的调查核实工作。
检察机关制发社会治理检察建议时的调查核实权是基于行使法律监督职权进行的调查核实，不同于监察机关对违纪违法行为人进行问责处置的调查，更不等同于侦查机关在侦查中的调查核实，调查核实的目的是确认违法事实是否存在和属实，以便依法予以监督纠正或针对性的采取预防性措施。
二是严守不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施的要求。强制性调查权是采用法律规定的强制手段进行调查的权力，强制性调查权应当是依据法律的明确授予而行使，是可以通过强制手段扣押、提取证据，而保障调查的全面性和及时性。检察建议是否具有公权力属性都有待商榷，赋予强制性调查权并不符合检察建议的性质及内涵定位。在实践中，检察官运用调查核实权应当严格按照《规定》要求，不得肆意扩大适用范围。
（三）社会治理检察建议实践问题。针对社会治理检察建议在检察实践中的应用问题，尤其是社会治理检察建议制发和做到刚性问题，是检察实践中广大检察官最关心的问题，就社会治理检察建议如何能真正发挥效果，笔者认为应该从以下几方面着手：
一是立法层面。社会治理检察建议作为检察机关参与社会治理的重要载体，其与检察机关法律监督职能定位有极强的关联性和合理性，经过几十年的实践，已经具备立法层面的成熟性，可以考虑通过立法来对检察建议进行明确规范，赋予检察建议相对确定的公权属性。当社会治理检察建议作为检察机关一项权力时，出现法定情形，检察机关可以依法进行监督，并提出针对性的意见建议，被建议单位因检察机关法律监督的权威性而履行，会更大程度上提升社会治理检察建议作为法律监督手段的监督效果。
二是质量层面。打铁还需自身硬，社会治理检察建议的基础在于质量，质量关系到社会治理检察建议是否能被被建议单位认真采纳，能否真正达到制发检察建议的目的，更关系到检察机关司法公信力问题，应该被置于制发行为的首要位置。关注社会治理检察建议的质量问题，重点是要求检察官在调查核实的基础上，说清制发理由，加强释法说理，找准机制漏洞，确保检察建议形式和内容上的完整性，而不是为完成考核任务而充数制发。因此，制发社会治理检察建议应当立足于最终能够让被建议单位理解并心甘情愿接受，确保建议效果。
三是重视层面。社会治理检察建议要想达到预期效果，需要检察机关和被建议主体的共同重视，检察机关必须要以需求为导向，以双赢多赢共赢的监督理念为指引而制发。制发社会治理检察建议是检察机关融入基层治理和节约社会资源，实现共享社会资源的有效方式，既是检察机关依法履职的行为，更是被建议单位完善工作机制，查漏补缺增强工作成效的有效载体。检察机关既不能因为社会治理检察建议附带的公权属性而滥发，被建议单位亦不能因为检察建议没有强制执行力而消极整改完善，而是应当立于各方共同推动社会治理现代化，形成基层社会治理合力的角度，重视检察建议，最终达到应有效果。
四是落实层面。社会治理检察建议的落实，很大程度上取决于被建议单位，这就需要检察机关和被建议主体间建立落实机制。
1.要坚持类案建议和个案建议相结合，对个案监督制发的社会治理检察建议，应当在调查核实的基础上提前与被建议主体进行沟通，达成共识；类案监督制发的社会治理检察建议，在充分沟通的基础上，可以有针对性的建立跨部门落实机制，通过建章立制的形式，常态化推动社会治理。
2.要坚持落实回访制度，对社会治理检察建议而言，被建议主体有没有落实、落实的效果怎样，应当不仅限于制发检察建议的两个月回复期，而是一个长期性、动态性的不断完善过程，检察机关要不定时跟踪落实检察建议整改效果，确保真正做到举一反三，为基层社会治安综合治理贡献检察力量。
3.要建立内外沟通联系机制。检察机关各内设机构间要深化“一盘棋”思想，在办案各个环节对社会治理检察建议的线索进行主动摸排；对外要积极走访人大、政府等部门，向外部接力，增强检察建议刚性。
4.要丰富建议送达方式。实践中，社会治理检察建议的送达主要包含文书送达和公开宣告，且以文书送达为主，但文书送达的影响面相对教窄，在检察实践中可以考虑将公开宣告送达作为考核内容之一，以达到更好地送达效果。
五是救济层面。社会治理检察建议作为检察机关法律监督的手段之一，在行使过程中具有一定的公权属性，面对公权干预，应该建立检察建议的复议复核申辩机制，被建议主体对检察机关制发的社会治理检察建议有异议时，应该有一定的救济渠道，以维护合法权益不受侵害。检察机关在制发社会治理检察建议过程中亦要保持谦抑性，尊重专业部门的专业判断，确保检察建议具有可行性和实效性。
综上，检察建议作为中国特色社会主义检察制度运行过程中的重要法律监督手段之一，具有其特殊性，社会治理检察建议对社会治安综合治理亦效果明显且不可或缺。检察实践中检察机关一定要把握公权与私权的界限，始终以维护群众利益为重心，不断拓宽参与社会治理的范围和方式，注重源头预防、重点预防，用看得见的正义强化法律监督，推进国家治理体系和治理能力现代化。
