克拉玛依市白碱滩区人民检察院 游成永*
【摘 要】 检察公益诉讼调查核实权是检察机关依法履行公益诉讼监督职能的必要性权力。在办案实践中，受制于调查能力欠缺、办案思维固化、调查措施缺乏刚性等多重因素影响，检察公益诉讼调查核实权的行使与保障依然面临着诸多困难和问题，亟待加以研究和解决。
【关键词】 公益诉讼 调查核实权 现实困境 保障机制
检察公益诉讼在全国范围内全面推开三年多来，有关公益诉讼调查核实权的问题引起了诸多学者及司法办案人员的研究讨论，逐步达成了诸如刚性不足、能力欠缺等共识。随着公益诉讼在实践中的不断发展，一线办案人员逐渐认识到公益诉讼调查核实权与其他检察职能的调查核实权既存在差异又有相通之处。由于部分公益诉讼案件在办理过程中出现了取证不能、取证不力、诉讼失败等问题，使办案检察官更加认识到公益诉讼调查核实权的行使与保障亦隐含了诸多问亟待解决的问题。本文认为，公益诉讼调查核实权充分行使的现实困境与其非刚性有着一定的正向关联，但办案实践中出现的各类问题，本质上在于办案人员对新职能的履行还处于探索、提升阶段，对现有制度下的公益诉讼调查核实权运用不充分、不规范，对公益诉讼保护公益的目的性认识不全面。要改变司法实践中的现实困境，应当充分发挥检察官的主观能动性，在现有体制、机制框架内深入挖掘和运用好法律赋权的调查核实措施，切实保障调查核实权的有效运行。
一、检察公益诉讼调查核实权的相关规定及特点
检察机关作为法律监督机关，在履行法律监督职责过程中必然要进行调查核实。不同的法律监督业务调查核实的侧重点虽有所不同，但从目的性来看，调查核实就是为查清事实而获取证据及核实证据的过程。公益诉讼调查核实权正是检察机关正确、有效行使公益诉讼法律监督职权的必要权力。因此，从公益诉讼试点到全面推开，相关实施办法、办案指南、司法解释等都对检察机关在履行公益诉讼职责过程中依法开展调查核实的权力进行了明确规定及赋权。
（一）公益诉讼调查核实权的相关法律规定
全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作后，最高人民检察院发布实行的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第六条、第三十三条分别规定了检察机关在办理民事和行政公益诉讼案件中可以采取询问、调阅复制有关行政执法卷宗、收集书证、物证、视听资料等除限制人身自由及查封、扣押、冻结财产以外的七种调查核实措施，及行政机关或其他有关单位和个人负有配合调查核实的义务。公益诉讼试点工作完成并在全国范围内推开后，最高人民法院、最高人民检察院在2018年2月联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条的规定中，对公益诉讼调查核实权也进行了规定，并明确了在公益诉讼中需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定办理。新修订《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条则规定了检察机关在行使公益诉讼法律监督职权时，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议，有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。从上述公益诉讼调查核实权确立的几个重点环节和赋权阶段来看，无论是在试点期间还是全面推开后，公益诉讼调查核实在被赋权的同时，都规定了其他主体的配合义务。人民检察院组织法第二十一条关于公益诉讼调查核实权规定的重大意义则在于第一次从法律上确认了为实现公益诉讼法律监督职能可以进行调查核实，并以法律规定的范畴确定了其他主体配合调查核实的义务，而调查核实后发出的检察建议都应当回复，实际上是蕴含了在没有合理或法定理由不得拒绝接受的含义。因此，如何将相关法律规定落实到公益诉讼案件的具体办理中，是在现行法律框架内行使和保障公益诉讼调查核实权最核心的要点。
（二）公益诉讼调查核实权与其他检察业务调查核实权的区别
公益诉讼中的调查核实权是指检察机关在办理公益诉讼案件中为查明案情、收集证据而依法程序进行的专门活动和依法采取的相关措施。检察机关作为法律监督机关，在“四大检察”“十大业务”中依据不同的赋权规定，各职能部门具有不同形式的调查核实权。检察公益诉讼作为一项新的检察职能，其调查核实权与检察机关其他业务部门的调查核实权既有共通点又有差异处。如与“重中之中”的刑事检察业务相比较，公益诉讼调查核实权缺乏刚性的问题最为突出。最直观的差异就是在刑事检察办案过程中，调查核实可以采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性调查措施，而公益诉讼调查核实权则明确排除了强制性调查核实措施的使用。再与民事、行政检察调查核实权相比较，公益诉讼调查核实权的行使又存在立法保障、制度设定还需进一步完善，调查核实目的的实现更加依赖于被调查对象的配合度等差异，从而致使公益诉讼案件的办案质量、办案进度、办案效果受制于人的问层见叠出。
二、检察公益诉讼调查核实权行使中存在的问题
从检察公益诉讼案件办理的全流程分析，公益诉讼调查核实措施的运用主要是集中在诉前程序。诉前调查核实最终的处理结果除法定应当终结审查的情形外，无论是检察机关支持起诉或提起民事、行政公益诉讼，均要进入司法审判程序。由此可见，调查核实权的行使和保障不仅关系到能否查明案件事实，更关系到在公益诉讼案件进入司法审判程序后诉讼的胜败，进而影响到受侵害的国家利益和社会公共利益能否得到有效保护。
在司法实践中，基层检察机关受制于人员编制有限、内设机构压缩等因素影响，公益诉讼办案任务多是与民行检察合并后由同一部门来行使。因此，原本根植于民行检察办案人员心中的传统办案思维和办案模式即不知不觉的影响着公益诉讼的发展，其中与调查核实权行使和保障密切相关的思维模式固、调查能力欠缺、人员配备不足等问题也渐渐突显。
（一）办案思维固化。公益诉讼案件的办理从线索发现、立案到诉前审查，再到支持起诉或提起民事、行政公益诉讼，是一个从启动到终结都要由办案人员主动作为的过程，其调查流程更接近于侦查机关的破案过程或职务犯罪侦查转隶前的办案模式。与民事、行政检察办案相比较，公益诉讼最大的特点在于其调查核实的主动性不仅强于民事行政检察办案，即便与刑事检察相比，其调查核实的主动性也更强。而以往基层检察机关民行部门的办案人员工作重心往往不是集中在办理民行案件上，更普遍的是在全员一体化办案模式下，将工作重心分散到了刑事案件的办理上。随着公益诉讼检察工作的不断推进和发展，虽然各级检察机关的主要领导及办案人员都十分重视公益诉讼检察办案工作，但在基层从事公益诉讼办案的检察官却很难在短时间内转变以往办理刑事、民事、行政检察案件时坐堂办案的传统办案模式，其更习惯并擅长于审查侦查机关调查取证完成后提供的证据或是从法院调取的各类证据材料，而不擅长利用现有的公益诉讼调查核实措施主动发现和调取证据。
（二）调查能力欠缺。从基层公益诉讼办案队伍的班底和沿革来看，公益诉讼办案队伍的主体源自于民行检察办案队伍。而民行检察长期以来都是检察机关的“短板”和“弱项”，这与长期存在的“重刑轻民”观念有着必然联系，但基层检察机关“重刑轻民”的观念更甚，这与法律制度的设定不无关联，特别是在2013年《中华人民共和国民事诉讼法》修改后和《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》对民事生效裁判监督受理做出的限制性规定，使部分基层院民行案件体量进一步缩小，基层检察机关民行检察部门无案可办的现象不在少数。以我市检察机关为例，部分基层院连续多年的民行监督案件办案量都维持个位数，由此造成基层民行队伍办案能力长期得不到提高，队伍建设更是一直处于最薄弱的环节。公益诉讼全面推开后，基层办案力量的匮乏不仅体现在人员配备不足上，更重要的是原本的民行办案班底在办理公益诉讼案件时主动调查取证的能力存在明显欠缺。特别是公益诉讼案件的办理相对于民行案件来说，其对检察机关举证的证明责任要求更高，提供的证据要在达到绝对优势证据的前提下，往往才能被审判机关采纳。由于在公益诉讼办案过程中对于绝对优势证据的取得难于其他类型案件，导致部分公益诉讼办案检察官对于无刚性保障下的调查取证、调查询问等存在的“手段恐慌”和“保障恐慌”情绪。
（三）调查核实措施运用不充分。公益诉讼作为检察改革中的一项新生制度，其被赋予的调查核实措施基本涵盖了除限制人身自由及查封、扣押、冻结财产等强制性措施以外的检察机关履行职责时可以采取的所有调查核实措施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。在公益诉讼办案实践中，时常会出现同类形案件在一个地区的办案质量、办案效果会优于其他地区，而同类形的公益诉讼案件在提起诉讼后，有的检察机关能够胜诉，有的却最终败诉。但无论胜诉或败诉、办案质量高或低、办案效果好或差，不同的检察机关在办案中所适用的法律规定都是一致的，被赋予的调查核实措施都是同等的，因而决定案件办理质量、效果及诉讼胜败的关键在于对现有公益诉讼调查核实措施的运用是否充分，举证的证明力是否更具优势。又如同样被赋予了询问被调查人的权力，有的办案检察官在询问前就围绕调查核实的重点，及时制作了《询问提纲》，列明了询问重点、询问时需要解决或者证明的主要问题、询问的策略和方法以及可能出现的问题及对策等。而有的检察官在询问调查时不仅存在程序上的瑕疵，且询问还不能围绕案件事实重点展开，其最终所得言辞证据的证明力和证明效果可想而知。此外，从检察公益诉讼败诉案例中也可以看出，除个别案件是因为与法院的认识不同而败诉外，检察机关败诉的原因一定程度上都与举证不到位有关，而举证不到位的重要原因则与办案人员对现有调查核实措施的运用不规范、不充分密切相关。
（四）保障机制运用不力。公益诉讼在全国范围内全面推开后，很多地方党委、政府为支持检察机关依法开展公益诉讼工作都下发了通知或出台了相应的文件。各级人大常委会也相继通过决定的方式保障公益诉讼检察工作的有效开展。如2020年5月14日，新疆维吾尔自治区第十三届人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过的《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》中就对公益诉讼调查核实权的保障作出了明确规定：“检察机关依法行使公益诉讼调查权，行政机关、其他组织和公民应当配合检察机关开展查阅、利用行政执法卷宗材料以及收集证据等调查核实工作。对不履行或消极履行调查义务的，检察机关可以建议有关机关和单位依规依纪予以处理；对妨碍检察人员依法办理公益诉讼案件的违法行为，公安机关应当依法及时处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。而最高人民检察院印发的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》也有关于调查保障方面的明确规定，其中包括司法警察协助调查的规定、拒绝配合调查的警告规定、可能妨碍公务的法律后果及对于干扰阻碍调查活动，威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害检察人员的，应当根据中共中央办公厅、国务院办公厅《保护司法人员依法履行法定职责规定》第十七条的规定，依法从严惩处等保障措施。由此可见，公益诉讼调查核权的保障不仅有制度上的保障，更有立法上的保障。司法实践中，检察机关在办理公益诉讼案件过程中之所以会出现行政机关及其他有关单位或个人不予配合的情况，其重点不是公益诉讼调查核实权缺乏强制力保障，更主要的是在于办案人员不会用、不善用，用不足、用不好现有的保障措施，不能将相关保障制度、规定等转化为有效推动公益诉讼调查核实权深度拓展的强劲动力。
三、检察公益诉讼调查核权在司法实践中的推进方向
（一）转变思维模式，不断提升调查核实能力。公益诉讼作为“四大检察”之一，是检察机关监督职能的重要组成部分。公益诉讼调查核实权的有效行使要从转变传统的办案理念为起始。首先，要突出检察官在办理公益诉讼案件中的主体地位，通过设置合理业绩考核评价体系，让公益诉讼办案人员在办案中有更多的获得感，切实消除长期以来民行部门办案人员得不到重视的问题延伸到公益诉讼办案中。同时，从适应“四大检察”全面协调发展的要求出发，结合基层工作实际，适时调整具有丰富办案经验的检察官及青年业务骨干充实到公益诉讼办案队伍中，配齐配强公益诉讼办案力量。其次，要突出检察官在办理公益诉讼案件中的主观能动性，通过业务培训、岗位练兵等多种形式狠抓素能提升，特别要注重对检察官调查能力的培养，有条件的检察机关可以将曾经从事过自侦案件办理，有着丰富调查取证经验的办案人员调入公益诉讼办案部门，有效形成以点带面效应，切实提高公益诉讼办案人员的整体调查取证能力。最后，要建立和完善重大公益诉讼案件办案专班机制，并组建相对固定的公益诉讼检察官办案组，有效整合办案力量，打破以往一院一地、一部门一地的硬隔离，形成上下一体、内部协作的扁平化、一体化办案模式，弥补现阶段检察官个体调查核实能力亟待提高的现实困境。
（二）规范调查程序，切实提高调查核实质效。公益诉讼案件的办案质量、办案效果及诉讼胜败与调查核实措施的运用效果成正向关系。公益诉讼调查核实权的有效运行要以规范调查核实程序为抓手。首先，在办理公益诉讼案件过程中要规范运用调查核实措施，一切调查措施均应有法律授权，不得采取限制人身自由及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。其次，采取调查核实措施所使用的法律文书要规范，证据的固定形式要符合证据规定的标准。如在调取证据时应当制作《调取证据通知书》和《调取证据清单》；收集固定的书证为副本或复制件的，应当注明调取人、提供人、调取时间、证据出处和“本复印件与原件核对一致”等字样，并签字、盖章；委托鉴定应确定具备相应资格的鉴定人鉴定等。最后，要在办案实践的基础上，不断总结出可复制、可借鉴、可推广的经验做法，特别是要对以往调查核实过程中不常用的咨询专业人员、勘验物证或者现场、审计等调查核实措施进行细化，形成统一的标准，避免在取证时出现程序上和效力上的瑕疵，从而导致使用证据时被动。
（三）依托科技支撑，有效助推能力提高。公益诉讼调查核实权受限于调查机制初创、技术调查能力较低等因素限制，在行使中必然存在取证手段单一、证据整合度不高、证明力有限等不足之处。公益诉讼调查核实权的有效行使要以依托智慧科技为突破口。首先，在调查核实的方式上要更加注重科技引擎能够产生的巨大“虹吸效应”，充分运用科技手段满足不同公益诉讼领域个案调查核实的个性化需求。其次，要通过建立“智能化+公益诉讼调查核实措施”的机制，将传统的调查核实方式与引进无人机、单兵摄像机等取证设备及建立快速检测实验室、调查指挥中心等深入融合，再让融合后附带科技感的调查核实手段反哺传统调查核实措施，使调查核实措施的运用更加负有科技感，通过叠加、优化，不断提升公益诉讼调查核实措施运用的深入和广度，实现调查核实权向“智能化+”转变。最后，要加强公益诉讼调查核实软实力的提升。通过内部挖掘、外部聘请、联合协作等多种方式，吸引、汇集生态环境和资源保护、食品药品安全监管、国有财产管理、财务、审计等多领域具备专业知识或技能的人员建立公益诉讼专家库，并就公益诉讼案件事实或证据所涉及的专业性问题进行解释说明或提供专业意见，从而借助“外脑”精准破解公益诉讼调查核实的重点、难点问题。
（四）用好保障措施，确保权力运行畅通。公益诉讼调查核实权的非刚性，不应完全以公益诉讼调查核实措施排除强制性来界定。从现行法律框架内的相关规定来看，公益诉讼调查核实权的有效行使关键在于如何将调查核实措施“做成刚性、做到刚性”。首先，在办理公益诉讼案件时要充分运用好各级人大常委会审议通过的关于加强检察公益诉讼工作的相关决定，对于拒不配合检察机关调查取证的部门或个人要敢于及时建议有关机关和单位依规依纪予以处理，切实提升相关部门或个人依法履行法定配合调查义务的主动性。其次，要积极争取党委、政府的支持，实践中较为有效的做法是积极争取由地方党委、政府发文支持检察机关依法开展公益诉讼工作。以克拉玛依市为例，克拉玛依市委、市政府下发的《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》中就明确要求政府各职能部门要积极配合检察机关依法开展公益诉讼工作，同时将检察公益诉讼调查取证、专家咨询、环境监测、鉴定评估、信息化大数据平台建设等费用纳入了财政预算，为检察机关依法履行公益诉讼职能提供了经费保障。最后，在公益诉讼调查核实权的行使过程中要加强与有关部门的协作配合，最大限度争取行政机关及其他单位或个人的理解和支持。实践中较为有效的做法是通过与相关行政机关、纪委监委签订公益诉讼协作配合协议，建立公益诉讼配合机构，健全和完善信息共享、线索移送、联系会议、调查帮助及配合制度等，有效将公益诉讼调查核实权行使的阻力将至最低点，切实保障公益诉讼调查核实权的有效行使。
结语
总之，制度的设定、立法的赋权都不是一蹴而就的，而是在长期司法实践的基础上一步步完善的。公益诉讼检察制度全面实施三年多来，走出了一条具有中国特色的公益司法保护之路。公益诉讼调查核实权的有效行使及制度保障的完善与公益诉讼制度本身的确立过程曲径相通。就司法实践而言，检察官作为公共利益的代表更应注重在办案实践中全面、深入、充分的运用好现行法律赋予检察机关的公益诉讼调查核措施，并逐步发现在制度设定、立法规定等方面更具普遍性的不足和缺陷，由此才能真正推动公益诉讼调查核实权的不断细化和完善。
